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文化與貿易的戰爭 文化例外的可能與實踐?在文化、經濟拉扯之間 尋求框架體制外調和的思考

撰稿:林嫻如

文化和商業之間能否平衡共存?世界各國對於文化保護政策十分注重的趨勢,一旦面臨產業經濟的掙扎,究竟優先順序為何?台灣文化政策協會於三十一日舉辦「文化與貿易的戰爭—文化例外的可能與實踐」演講活動,會中探討從Unesco與WTO看文化與經濟的拉扯、WTO貿易法中的文化與貿易戰爭、文化例外原則在國際爭端解決中的實踐、文化例外的可能性等議題,多元化的角度激盪起各界意見不同火花,希冀民間自主力量的崛起,能讓文化部堅持文化的核心與價值,重啟對外談判中文化例外的對話,這些立論引發在場來賓、專家學者熱烈迴響。

由臺灣文化政策研究學會主辦、臺灣文化法學會、洪建全教育文化基金會協辦,今在洪建全教育文化基金會敏隆講堂舉行,主持人臺灣文化政策研究學會理事長劉俊裕,邀請政治大學新聞學系教授馮建三、國立東華大學財經法律研究所副教授徐揮彥、中華經濟研究院輔佐研究員羅傑演講與談,從文化、法規制度與商業的角度分析現行的世界趨勢,長達四小時現場座談與回應,氣氛熱烈。

臺灣文化政策研究學會理事長劉俊裕在會議中開宗明義指出,透過專家學者 探討的文化與貿易的戰爭,思考國家文化與經濟的重大事務,並敘及文化例外的可能性。他強調與會來賓對此課題的關注將深入的分析與報告,政治大學新聞學系教授馮建三長期鑽研影視產業在文化貿易拉扯發展的現勢,從1990年談到現今的變化脈絡;國立東華大學財經法律研究所副教授徐揮彥,針對台灣的文化貿易、文化法規和文化權利等議題,述及國際法、文化多樣性公約和文化例外等差異剖析;中華經濟研究院輔佐研究員羅傑,則以多邊談判等案例,剖論文化和貿易之平衡,讓大家去了解各國如何處理和推動的策略和作法。

政治大學新聞學系教授馮建三以「文化與經濟:Unesco與WTO」為題,指出1993年以來便關注這兩面向的衝突,他說,文化與經濟是兩種衝突的價值嗎?常常不少人認為文化人不懂經濟,搞經濟的人不了解文化,他表示,以往法蘭克福學派對文化工業的批判,發展至今文化的意象逐漸產生變化,不論是1997年、1998年時英國談「創意產業」的趨勢,到之後演化到台灣「文化創意產業」的崛起。都看到了「文化是好生意」潮流。

而馮建三認為談文化創意有很多面向的邏輯呈現,文化和經濟各有有價值判斷的不同差異,若從公共服務媒體psm(public service media)來看,是否有公共服務媒體?他不禁要問,重視文化,一定就沒有經濟效益嗎?文化與經濟是不是有調和的可能性?至於大家所討論的文化例外,是例外於WTO資本流動自由化的主張,如資本市場開放公開化、漸進式自由化、國民待遇、最惠國待遇等制度。

馮建三以當前電影版權的配額限制一路演變為例,從1948年GATT 第四條中便規定電影銀幕配額、1960年思考運用在電視的可能性、1980年美加自由貿易協定,但形同具文、1997年發生時代華納告加拿大的案子、1997年有多邊投資協定到2009年中美出版品(電影)市場淮入等發展至今,變化極大。他表示,當前中國對外國片的引進有非常嚴格的規定,強力管制分帳比例、片量配額比例等,即使2012年隨著習近平訪美送了大禮,在拆帳、片量比例上都做了修正,但中國未來是否更開放,大家都在觀察,因為中國的作法往往具有目標的指標性。

此外,馮建三探討電影中文化多樣性的缺失,是否會對民主及人類非物質幸福帶來危害,其舉了兩個例子,「911事件簿」一片是市場審查的一個典型案例,在美國市場未能得到滿意的商業的發行,票房僅12萬7千美元;「世貿中心」在美國票房7028萬美元,這反應了電影內涵在商業和產業的邏輯上,一旦有所偏頗,自然就對電影文化多樣性產生極大影響。像是在WTO中的規定,可看出視聽服務是WTO成員最少承諾的部門,電影相關的服務遠多於在廣播與電視相關的服務。

馮建三認為,以台灣現況來看,自行制定來決定文化例外的可能性愈來愈少,聯合國教科文組織應否訂明關於文化規定應尊重每個國家自己的決定。為此在1995年提出「我們的多元創造力」報告,第一次論述文化多樣性,建議強調文化多樣是全球的公共財;1998年文化多樣性聯盟的成立、文化政策國際網絡的出現;1999年則有文化多樣性國際聯盟等事件,其中文化政策國際網絡1998-2009年的會議紀錄中,在2005年提出公約的通過,凡締約之國家,可以根據自身情況和需求,可採取加強媒體多樣性的措施,這也包括運用公共廣播服務…,這是唯一第一次制度與機構的具體指涉,而近148的約國家對於文化多樣性公約都有認同的共識。

面對文化例外到文化多樣公約的出現,馮建三以歐美各國為例,提到視聽文化仍然是大家在貿易之外堅持文化角力的主軸,不能老是以全球化趨勢的潮流,讓文化權利被放掉,他認為國家的自主與管理空間,仍然與國際機構同等重要,台灣做為一個國家,究竟是受到他國壓力?還是我們自己放棄這些自主權利?或許大家可以去思考這個問題。

對此,他提到英國BBC,一直被視為「文化與政治表現」的出色媒體,其在經濟效率上,從1985年到2009年至今,引發了許多數位化潮流的同時,也造成不少民間機構抗議BBC與民爭利,對此,BBC的角色是不是國際資產、公共空間的議題備受討論,有主流經濟學家聲援,強調在金融時代,公共廣播屬於人民,其價值歷經長時間驗證,可以做為引導政府和政策思考的方式,也就是肯定BBC媒體公共性的角色。

主持人劉俊裕表示,文化組織的制度化,如何和國際組織產生連結,這些和當前台灣面臨的困境解決,是當務之急也具重大影響,這中間也涉及到利益的問題,需要多方面考量。特別是文化和貿易兩者之間取平衡,是很重要的,一旦涉到電視、電影或其他視聽的環境生存問題,台灣是否有其選擇性的可能?的確值得大家多面向好好思考。

財經法律研究所副教授徐揮彥則由WTO貿易法探討文化與貿易戰爭,試圖從文化和與貿易的關連談起,指出文化具經濟活動要素、民族精神和價值等兩個面向,有其特有的文化意象,如原住民與台灣文化、梵谷與荷蘭、克林姆與奧地利、鵝肝醬與法美食文化等繪畫、文化與美食傳達文化的各種面向。相對地在當前全球化的趨勢,面臨商業化之貨品及服務流通,弱勢及欠缺商業競爭力文化往往就會於全球化的過和被邊緣化和迅速消失,而文化例外便是在這種背景下應運而生。

徐揮彥首先定義「文化例外」,係指文化(貨品及服務),貿易排除自由貿易原則所建構規範義務之拘束的貿易安排,但依他對法律上的適用性了解,法律對例外條款則要從嚴解釋。會中他分別從國際貿易制度中之文化例外條款與爭議、文化多樣性公約之內容及運作、文化例外(多樣性)與國際貿易規範之調和等角度,剖論當前WTO、文化多樣性公約中對於文化例外的思考與作法。

首先他舉WTO中文化例外條款,述及了文化貨品及文化服務,涉及跨國商業流通之政府措施與規範,以及文化產業之智慧財產權規範,而爭議事件有1991年美國針對電視節目限制放映、法國及加拿大推動文化例外條款之制訂等。至於WTO之外,其他文化例外(排除)條款,有1988年美加自由貿易協定及1992年北美自由貿易協定等條文。

像是加拿大期刊案、日本皮革進口措施案、美國控中國影響出版品及其他視聽產品之貿易權與配銷服務案等,便涉及文化內涵之貿易爭議,這些案例所涉及的內涵,也許可以解釋文化例外之外可以努力的方向是什麼,而各國爭取的價值和資訊代表什麼意義,像是爭端解決機構,不會考慮文化之要素及主張,而是將文化貨品及服務等同於其他一般貿易標的、文化結合道德抗辯之主張。

不同於WTO從貿易的觀點去審視文化的概念,「文化多樣性公約」在2005年UNESCO大會通過,希望保障及促進文化表現之多樣性,得以超越「文化(貨品及貿易)例外,徐揮彥指出,當前文化多樣性公約運作的狀態,已有一百四十多個締約國視為國內文化政策之核心,並成為國內及區域永續發展策略之一,對於促進國際文化合作、提升文化在貿易政策中的重要性等具有重大的意義。

進一步分析文化多樣性公約相可能與WTO對會員所提義務內容相衝突的地方,徐揮彥指出,像是國內文化多樣性措施、促進文化表現措施、文化防衛措施及促進國際合作之義務等條文,這些都和WTO中最惠國待遇、國民待遇義務可能有所衝突,他以日本酒類案、加拿大期刊事件為例,這便涉及貨品「同類性」區隔、產品性質及消費者偏好等標準認定。

至於當前兩岸貿易之狀況分析,徐揮彥認為兩岸文化貿易之同質性競爭性最高,但規模及資本差異懸殊、在視聽服務部門我方未開放投資、視聽服務外的文化服務部門未納承諾表等情形,仍是未來可觀察的重點。他建議,台灣在跨部會交流與合作上,應:整合談判力量,宜強化確立文化多樣性在對外經貿策略之地位。此外,若能針對個別(主力)文創產業規劃佈局、重啟談判修改特定承諾表、加入文化多樣性公約、尋求在文化多樣性政策上,開拓與其他CCD締約國交流及合作等策略的擬定,或許有助於我國在文化、貿易之間找到一個好的立基點。

對於徐揮彥副教授以淺顯易懂的論點,說明了相關法規與制度在文化與貿易的定位與方向,主持人劉俊裕深提出個人的看法,強調有沒有一種可能性?文化、貿易是否可以擺脫文化例外的取徑,用其他不同的框架是去思考,雖然透過法制化的過程才可以讓被文化產業和商品可以有談判的機制,但如果現有的體制框架局限性過高的情況下,文化例外的彈性空間仍太少。

中華經濟研究院輔佐研究員羅傑探討「文化例外原則在國際爭端解決中的實踐」,首先談文化例外的產生背景,基於國際法強調主權平等的基本原則下,包括文化主權不受干涉、加上因經貿自由化的開放背景,從比較利益、消除障礙等角度去邁進、此外透過國際協定確保成果等原因使得文化例外受到重視。

羅傑指出,「文化例外」係因貿易帶來的文化影響,產生了文化趨同現象和文化霸權,導到受影響的電影和電視,在交互影響下會牽涉到文化認同和文化價值的問題,許多國家希望在開放中維持有不開放的空間,而有了「文化例外」的出現,他認為,這也形成了文化例外成為排除國際經貿協定之外的彈性空間。

從國際協定的規範方式,去廣義詮釋出文化例外的各種含義,羅傑表示,文化保護的需要與自由貿易的調和是很重要的,文化例外便是在一定條件下可以免除其義,使國際經貿協定中,得以確保文化政策空間的措施,也指國際經貿協定中排除協定義務的措施,如透過承諾表中不開放的約定方式,使該部門不必開放。他舉這些年來從WWI到GATT,歐美許多國家有電影產業配額的事件浮上檯面,像是一次大戰後歐洲對美國電影進口,採取許多保護措施:映演、進口配額,補貼等都引發爭議。

從以往GATT/WTO的文化例外規定來看,羅傑表示,WTO對文化例外處理的結果中,將影視音產業納入WTO貿易自由化體系、GATT時期無一般性文化例外,但在電影片映演配額、藝術歷史文物的保護、貨品貿易年代的爭端解決等有個別文化例外規定。

在上述所提文化例外的規定外,沒規定文化例外的地方該怎麼主張文化例外,羅傑以WTO成立前的GATT爭端解決程序,舉歐盟與美就電視節目的爭議和日本皮革案,瑕疵在於不包括服務貿易、程序規範的欠缺、沒有常設上訴機制且難以執行。而WTO成立後的爭端解決方案,可朝請求司法解決,請求諮商解決等途徑,像以往美國與厄瓜多的線上賭博案,便是最後做成以智慧財產權報復的仲裁結果。

除此之外,羅傑也舉了加拿大、中國的案子,說明一些文化例外的判例。如加拿大1997年印刷出版案例,爭議緣起是因為高關稅,美國於是採取電子傳輸內容的方式規避高關稅,形成美加兩國的爭端,這涉及了GATT中國民待遇的爭議,上訴機構採取了和下級審查不同的判定,後來加拿大因未能主張兩種期刊非屬同類產品而敗訴。至於中國大陸視聽服務案,因牽涉到中國大的內容審查規定有許多限制,包括影音產品的貿易權、總經銷服務、歧視性待遇,但涉及對若干影音及出版品的進口、國內販售之限制最後敗訴。

從以上案例來看,呈現了WTO協定與其他國際文化相關協定的關係究竟誰說了算,事實上WTO會員中,美國、以色列、我國等國沒有加入文化多樣性公約,文化多樣性公約在法律適用上,恐怕都無法影響WTO會員間的權利與義務。而中國大陸能否以出版品、影視音產品的文化影響力,主張其措施係屬GATT第20條(a)款之「保護公共道德之必要措施」等觀點,儘管引用「公共道德例外」,最後仍被判敗訴。

羅傑談到中國大陸所引用「公共道德例外」一詞,指陳從目的正當、手段必要的角度,詮釋了文化商品做為一族群自我認同價值之載體,此等文化商品不應視做單純的商品或消費財,所以此等商品之內容,對於一個公共道德有影響。而WTO爭端解決機構肯定中國大陸的目的正當,但未對內容審查制度做出何等批判,最後仍判中國大陸敗訴。

歸納這些年來全世界各國對文化例外的作法與發展狀態,羅傑表示,一些希望調和文化政策需要與國際經濟貿易自由化的措施,在WTO的框架下未獲太多成效,即使WTO尋求爭端解決,聯合國教科文組識的公約仍無法直接影響到WTO的法律規定,如何透過法條的解釋帶入文化考量,才能使文化例外擁有一線生機。

綜合以上三位講者的議題論述,臺灣文化政策研究學會理事長劉俊裕表示,從他們的精彩演講,深入剖析了文化經濟、文化貿易、文化價值和爭端解決的不同觀點,讓專業且有難度的法規、判例變得淺顯易懂。而以往他和文化部、經濟部等部會在互動的過程,不免也會從文化的角度來看文化例外對台灣的重要性是什麼?文化和貿易之間該如何取捨?劉俊裕認為,如果大家總是從WTO底下的框架去談,文化自然就被邊緣化,有無可能跳脫原有體制框架去思考文化?像文化多樣性公約、UNESCO等出現,便是站在文化的主體性去思考文化和貿易之間的平衡,相對地,台灣也要去思考文化產值、文化產業、原生性保存價值、生活形式的價值等議題面向,以因應文化與經濟課題的拉扯。

劉俊裕以中國所提「公共道德例外」為例,台灣有無思考過公共道德的主張,像電影的分級制度、以往的雜誌尺度,是否符合台灣的道德主張,符合台灣的生活價值嗎?而台灣對於中國出現的限娛令、限奢令卻自然接受,這種種情形,不同於中國、美國和歐洲對文化價值的看待,都被放在國家安全策略中來談,也反映了台灣對文化價值的主張,似乎沒有放到國家安全的大格局思考,長期下來,純粹以經濟利益、市場導向視為是文化價值外的一環,就會使我們日常生活週遭所面對的一切面向,遭到嚴重的文化的滲透性。

劉俊裕呼籲「文化的利益應高於經濟利益」,他提到許多歐盟國家主張,自由貿易可以,文化免議。這種在文化上的堅持,正是台灣相關單位必須學習的,因為以往貿易官員出去談判時,往往忘了遵守文化例外等國內決議,反而支持一些影視自由貿易的協定,這種現象證明政府跨部會的協調是有問題的。他並不認為文化藝術的工作者過於天真,不知國際現實,而是文化藝術人本來就要有堅持,不能以利益交換犧牲文化。

與會一些來賓,提出TPP(跨太平洋協定)、FTA(自由貿易協定)、RCEP(區域全面經濟伙伴關係)等規定對台灣影響的看法,並針對台灣一些法案的審查、文化危機和內容審查提出建言,對於這些觀點,講者也一一回應。馮建三樂觀看待文化和貿易談判的底線,只會愈來愈好,強調政府若在經貿談判時真的無法阻擋,也許可以從社會政策來做彌補;徐揮彥則指出,大家要有國家文化安全的意識,

文化性是社會財,不能無限上綱,政府若沒有堅持的政策理念和作法,自然無法對文化有貢獻;羅傑補充表示,以往官方單位接觸的過程,發現有些主事者並不了解國際經貿談判,並不是他們不願意堅持文化例外的底線;劉俊裕表示,不要從舊有框架去找出對文化的有利點,而是去思考有無新的依循方向,比如文化基本法的推動中對文化例外的主張,文化整體影響評估等,讓文化權和日常人民生活的關係面向,建立啟動機制和完整程序,才能讓台灣在文化例外的理念更加堅持。

【學會動態】文化與貿易的戰爭 文化例外的可能與實踐? 在文化、經濟拉扯之間 尋求框架體制外調和的思考

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