原文:

總覽 Emerging paradigms: national approaches for measuring cultural value

澳洲 The development of cultural indicators for Australia – policy-making in a federal system of government

紐西蘭 National cultural indicators in New Zealand

加拿大 Measuring cultural value in Canada: From national commissions to a culture satellite account

建構中的文化價值框架 Under construction: Towards a framework for cultural value

中文摘譯

超越文化經濟與產值的迷思,邁向文化價值評估的新定位

張宇欣、張依文、劉俊裕

台灣文化政策研究學會

一、跳脫文化價值的「經濟化」與「產值化」思維,是當前明確的國際趨勢

Cultural Trends這系列文章詳盡介紹了澳洲、紐西蘭、加拿大三國的文化影響評估發展脈絡和內容,並且在最後一篇利用英國的論述,來強調「文化價值」中包括人文價值、歷史價值、原真價值、美學價值、象徵價值、認同歸屬價值、乃至社會和諧及參與價值等等深層的文化意義。澳、紐、加在不同的脈絡下,發展各自的文化價值評估與文化影響評估制度,但其目的都包含了論證公共資源投注藝術文化的理由,並且和近年文化經濟效益的論述主導文化價值評量有著密切的文化價值評估與文化影響評估制度在國際上已經推動了二十餘年,但台灣至今尚未建立一套完整的文化價值與文化整體影響評估制度。近年隨著公民意識的覺醒,以及許多浮上檯面的問題,例如兩岸服務貿易協定所引發的社會輿論、進行中的貨貿以及TPP協定涉及的文化商品與文化服務貿易、美麗灣事件所帶出的原住民傳統領域和文化生活權利的問題、台灣電影在美國好萊塢電影強勢主宰下的發展困境,還有藝文補助政策和文化投資的問題等,都提醒我們應該深思如何重新衡量文化在經濟產值以外的核心價值,建立「文化整體影響評估」制度(而非服貿時期狹隘的「文化產業的衝擊影響評估」)的必要性。

加拿大的文化價值評估發展脈絡來自於全球化經濟的影響,在2009年發足的Cultural Satellite Account (CSA),是一個測量文化、藝術、文化資產、運動對加國經濟有何影響的統計架構。雖然在CSA之前,在加拿大關於文化價值評估的論述也相當關心文化多樣性、公民參與、社區等文化藝術政策的社會價值面向。但之後卻不見於國家層級的文化價值和影響評估指標,實為加國文化政策的一大缺憾。加拿大當然也受到當代創意經濟的盛行,將文化作為國家經濟發展的驅動工具所影響。不過,CSA所架構的文化價值評估,雖然依舊脫不了用經濟的視角來評估所謂的文化價值,將重點置於經濟指標(文化商品、文化服務的數值),但加拿大長期對文化商品與文化服務貿易的文化例外主張,及其所發展出來的文化價值評估指標,提出了幾個重要的概念:如文化相關產業為「合成的產業 (syntheticindustry)」,因此需要一個獨有的評量機制;還有「文化GDP」的概念,是將所有的產業GDP只要產出是來自於文化活動的都包含於評估的範圍中,這和只評估被定義為文化產業的產值之評量手法有很大的不同。如此對於文化GDP的概念,也應該是台灣在設定和文化的經濟價值相關指標時必須思考的。

圖說:2008年加拿大的首相Stephen Harper在國會中聽原住民酋長的發言
(來源:路透社,http://uk.reuters.com/article/uk-natives-idUKN1133678620080611)

澳洲從地方發起而向中央發展的Vital Signs,由地方議題帶起了全國性的關注,並策定國家層級的文化價值評量制度。這意味著文化價值與影響評估雖然需要具備一定的行政高度才有辦法實行,但依舊不能忽略各個地方的特殊性。而紐西蘭以國家認同問題為原點延伸出來的Cultural Indicators for New Zealand Project,則是強調毛利民族的多元文化主義的重要,突破了國家文化單一性的框架而展開的文化價值評估。澳、紐兩國的文化價值與影響評估內容,除了評量文化對經濟的影響外,更帶入了對社會融合與文化認同、歸屬的評估指標,至於經濟發展則反而列為眾多評估指標的末項考量。英國的Cultural Value Project和澳、紐、加國將評估制度視為國家資源分配的工具性指標不同,導入了人文學科的方法論思維與研究取徑。對於文化的意義和內涵也出現更多的人文與經濟科學的對話辯證。除了文化的經濟產值和社會價值外,更從文化活動會如何影響「人的真實經驗」,也就是從文化會如何對個人和社會的生活產生的整體影響,來評估文化自有的、獨特的「根本價值」。

以下我們試著進一步來探索,四個不同國家的文化價值及文化影響評估制度發展過程和架構,對台灣當前有甚麼具體的啟示?

二、為什麼要重建文化價值與影響評估機制?

澳洲政府體制分為中央、州與地方三個權責單位,跨科層間充份的責任落實、合作協調,使澳洲在複雜的政策制定與網絡關係中,得以防止阻礙的發生,增進治理的效能。例如中央與州政府下的COAG (Council of Australian Government),便是為了處理跨管轄區之問題所產生的機制。澳洲政府從2007年起,著手進行文化指標的計畫,而昆士蘭則是這個過程中關鍵的起點。2006年由於昆士蘭州認為國家對於州境內之藝文資源挹注,不符合當地人口與地區特殊性的原則,自行修正測量工具與過程,向中央政府提出正式的報告,首先主張國家對藝文政策的制定、藝文資源的分配,應將人口、地理環境特色、差異與多樣性納入評估,並建立中央層級與地方衛星層級之研究中心,發展兼顧平等與多樣性的政策論述。

其次,昆士蘭認為國家應發展文化指標,作為研究與比較的評估基準。昆士蘭州的主張得到其他許多州的響應共鳴,而鄰國紐西蘭亦於此時完成文化指標計畫,內容包括文化價值評估機制的思考,文化目標與文化政策,以及毛利文化與歐洲文化的指標架構雛型等,對澳洲帶來別具意義的鼓舞思維。在此同時,澳洲內部NCCR完成的Information Development Plan亦探討了政府未來應有作為與責任。在諸多養份下,開啟了澳洲文化指標的研究。

紐西蘭與澳洲所遭遇的問題相似,與其境內獨特的族群文化組成密切相關。因此正視「多樣性」與「差異」,亦是開啟紐西蘭邁向文化影響評估的起點。紐西蘭原住民族毛利人為紐西蘭第二大群體,僅次於歐洲移入者,然而其文化載體–傳統領域,在外來者強取豪奪之下快速流失,其語言和文化亦是。毛利人自1860 年代以來透過漫長的抗爭,在政府體制中漸取得其族群地位以及群體權利,如語言、慣習、認同等逐漸被恢復。在文化快速發展、 卻也快速流失的多面向衝擊之下,1993年起運用文化統計計畫(Culture Statistics Programme) 之資料與架構,逐步建構出紐西蘭文化指標的五大主軸:文化契約(權利與義務)、文化主體性、多樣性、社會凝聚力、經濟發展等。而在五大主軸下分別設立文化指標,目的在讓紐西蘭面對社會與經濟的衝擊時,能夠更明確掌握文化受到影響的不同面向與程度

三、文化價值評估機制的建置,需要時間的淬鍊與經驗的積累實踐

文化價值與文化影響評估機制的建立並不容易。澳洲在過去20年,雖然已進行國內各地藝文資訊的蒐集,但始終未醞釀出具建設性的藝文政策論述。而自2007年起,一個跨越行政管轄區的計畫團隊所執行的文化指標研究,在歷經兩階段研究後,所得成果匯聚了過去收納資訊之大成,並以一種嶄新的方式運作於各階層政府中。首先是針對此議題,進行國際間先例資料與運作模式的蒐集,透過多方商議諮詢、廣納建議,在比較諸多已施行文化指標國家的案例後,納入地方特殊性考量,例如涵納當地原住民族特殊的文化表現,授予某些文化指標「因地制宜」的詮釋空間,提出兼容並蓄與關照多元差異的文化指標。第二階段則是在政策與技術的層面,實際發展文化指標與形成評估結構的原型。經過長期運作後,持續且定期的基線(baseline)資料更新、文化指標動態微調,以及評估工具和流程的調整修正,才促使文化價值與影響評估得以落實其效能,併發產出適切的評量技術與政策思維。

紐西蘭為世界上首先提出文化指標的國家之一,2006年初步提出文化指標時還未臻完善,也受到許多外部挑戰,直至2009年本版時才逐漸成熟。紐西蘭文化指標的五大主軸:文化契約(包含文化能動者的權利與義務)、文化主體性、多樣性、社會凝聚力、經濟發展等,打破了過往文化價值評量過度側重於經濟與量化指標的迷思。至於加拿大文化影響評估制度側重經濟數值所遭致的批判,則提醒我們量化分析之外,質性研究是不容忽視的。在整體架構的建立過程中的對話和辯證,民間主體也應該參與,而文化涵蓋的內容應該是更開放而不能侷限於經濟與量化的項目。

圖說:紐西蘭橄欖球隊開賽前的戰舞,紐西蘭政府已承認部落擁有戰舞的著作權,並付給部落約630萬美金的授權費
(來源:http://www.telegraph.co.uk/sport/rugbyunion/international/newzealand/4589226/New-Zealand-government-returns-Haka-to-Maori-people.html)

四、人文取徑的再生:重現「文化的整體價值」

從2012年英國開始發展的Cultural Value Project,可以看見英國期冀超脫文化價值評估中「二分法」的框架,強調文化價值評估的測量方法,必須符合不同對象的特性。這應是台灣在發展在地文化評估制度時,必須注意的關鍵。英國對於文化價值評量的關注,起於1980年代新公共管理的浪潮。在新公共管理的制度下,藝術文化活動所生產的非文化產出(經濟的、社會的),經常透過統計的計量加以確認,尤其是文化的經濟效益,如觀光、雇用、創意產業的數值。當代英國明確體認到文化價值的調查統計,僅包含這些數值是絕對不夠的。文化藝術帶給社會的益處應該更加寬廣。於是,文化價值被放在更寬況的學術架構來討論重建。

一直以來,藝術文化的價值在學術領域經常是各界爭執不休的問題,難以達成共識。但Cultural Value Project選擇了正面迎向這個議題,採用詮釋學的手法,詮釋性地探究文化價值。他們面臨的挑戰,是如何將源自不同脈絡的觀點帶進同一個空間,而他們的手法,則是透過持續的「對話」讓各種觀點能相互碰撞、融合英國的個案所揭示的是,文化是動態的、動能的,不能用二分法的思考架構、固定不變的評估指標手法,來測量文化價值。在探討文化時,應該以更加寬廣的態度來思考整體的架構;而「價值」應該被視為「影響改變的可能」。當然這些價值該如何被定義、被找到、被描述,正是計畫面臨的挑戰。另外,應該重新思考藝術文化能造成影響的不可替代性,例如經濟價值、身體健全,其實並非只能透過藝術文化來達成;但形塑個人或引發個人的反思能力,則非透過藝術文化不可。這個部分的探討也是台灣在思索文化價值和影響評估時,必須深究的課題。

反思台灣當代的狀況,持續索尋不出何謂台灣文化、台灣認同一直是台灣在策定文化相關政策時會面臨的問題。如果說藝術文化所能達成的對個人、對社會的影響中甚麼是不可替代的,個人形塑自我認同應該是其中之一。在籌思台灣的文化價值與影響評估時,必須用開放的態度來面對「文化」與「價值」這兩個議題。深入理解到個人精神內涵的文化影響評估,不同於經濟、社會、風險、性別、環境與政治的影響評估。文化價值評估必須跳脫出用數值效益來進行評量的現代管理思維框架,改採一個持續的、轉動的、包含整體面向的評估制度。英國藝術人文研究理事會在Cultural Value Project所使用的手法,包括建立協會持續現有的研究計畫,批判辯證現存的研究成果,激盪想法的工作坊等都是可以參考的方式。對於文化影響評估的研究分析而言,籌組開放、公開的對話場域,將社會上各種不同的聲音、意見納入其中應該是必須要做的。只有如此才可能破除文化經濟產值主導文化價值詮釋的迷思和現況結構。

五、台灣建立文化整體影響評估機制的希望與困境

綜觀當前台灣所面臨的問題,可能的解決之道和制度擘劃,在部份已經施行文化價值與影響評估的國家發展歷程中,似乎可獲得一些思考的依循或啟發。2004年臺灣由當時行政院文化建設委員會委託財團法人台灣智庫,進行臺灣文化指標TWCI(Taiwan Culture Indicators)研究,於第二階段期末報告中指出TWCI的大部分指標均可對應到UNESCO文化統計資料,並兼具台灣主體性與文化特殊性。而TWCI指所標萃取出的四大核心價值,更試著扣合政策關懷的面向,促進國內文化公共領域的發聲與對話,有助國內的政策辯論回歸到文化的核心辯論。可惜這份研究的結果並未付諸實踐,也未能接受時間與行政體制的淬鍊,更未能進一步發展出符合時代需求的文化整體影響評估的制度。

台灣從文化統計資料的分析,曾漸次匯聚成文化指標的研究設定。如今,在諸多經濟開發爭議與文化過度產值化的亂象更迭之下,「文化整體影響評估」(integrated cultural impact assessment),則是繼文化統計、文化指標發展之後,迫切必須建立的周延機制。2013年12月10日韓國國會後發而先制,通過了的國家《文化基本法》。而2014年12月,南韓文化觀光研究院更早臺灣一步提出了「文化影響評估制度」研究。南韓的研究結合了公民基本文化權利的概念,其制度內容包含試驗評估設計、論證與評價結果、文化指數計算和應用的試點評估等,質性與量化評量的交叉檢證。這項研究建立起國際間文化影響評估機制的新範例,極具參考價值。南韓文化影響評估制度的突破性發展,使台灣的文化界與關心台灣文化遭受衝擊的國人,多次催促台灣政府儘速建立「文化整體影響評估」和「定期公開與監督審查」制度,維護文化主體性,積極落實文化治理、文化興國,以及提出文化權利救濟與國家賠償的可能。

雖然2014年太陽花學運後,台灣經貿部門意識到在面對文化貨品與服務貿易,以及雙邊和複邊經貿協定(如TPP)等,都應該進行必要的文化影響評估,而文化部也開始研擬委託文化整體影響評估制度的研究。然而,目前文化部草擬的文化基本法草案第五條,仍然未採納實質的「文化整體影響評估」與「定期監督審查機制」,而僅藉由現行環評制度去強化文化影響評估的「形式性運作」,對實質去評估文化整體價值與影響,幾乎是徒具形式。根據最新環保法規「開發行為環境影響評估作業準則」(104年7月3日修訂)第五條中附件二「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」中,1-35條封閉式的評估細目,與文化議題相關的僅有第11條與12條。面對文化評估指標如此之闕漏,僅藉由強化現行環評制度,又如何達成至關重要的文化整體影響評估機制呢?

台灣由於國家內部多元差異的特殊體質,以致個人對自我、對族群認同的揉雜,對文化意涵詮釋的繁複,因此文化議題與文化政策,是國家治理中極為複雜卻至為關鍵的課題。然而長久以來,行政機關對諸多議題或政策執行的疏漏,如藝文補助與公共資源的分配不均、文化權利的侵害與陷落,以及各部會間缺乏自發性配合措施,跨部會間權責重疊與邊界模糊等問題層出不窮。面對此困境,曾歷經類似問題的澳洲,因應之道是設定一個跨部會與行政管轄區的單位,主責資料蒐集與研究分析,透過不斷多方檢證,建構一套適合澳洲的文化指標與文化影響評估制度,運作於政府各階層中,並建立後續的長期監督審查機制。而紐西蘭與台灣相似的經驗,則是由原住民族群多元文化的角度出發,亦透過各級政府制定其權責相符的政策,根據核心主軸的文化指標,延伸建立動態的指標組件,配合不同的評估案例組合模組,形成動態的指標組合,都是值得參照的個案。台灣的中央和地方政府如何透過國家文化基本法與都市文化自治條例的制定,尋找國家與地方的文化特色,制定不同的府際文化價值評量制度與模式,是國內亟待推動的目標。

IMG_1718

圖說:318運動時林森南路麥當勞外的原住民論壇標語

雖然Cultural Trends這系列專文對於評估後的監督、救濟和賠償並沒有多加論述。但若當前文化影響評估已為當務之急,如何由獨立的第三部門,針對國家重大政策、法規、施政綱領制定時,來執行的「定期公開與監督審查」機制,與提供一般民眾和藝文團體文化權利受損時的救濟與國家賠償的制度,也都應該被規畫進整體的評估架構中,否則評估制度只為具文而缺乏實質意義。

文化經濟產值雖然重要,當今台灣正處在社會發展,經濟貿易對文化影響日益增劇,台灣政府應積極納入學者、專家與民間團體的眾人智慧,參考文化統計資料與文化指標研究成果,將藝術人文學科方法論與思維,重新導入文化價值的經濟與社會科學評量模式,投入兼具質性與量化的「文化價值評量」與「文化整體影響評估」制度之規劃,逐步推動實務操作。同時更當藉由文化資源與預算的合理分配原則,使國家文化政策的方針、規劃與實踐回歸法制化,方能在社會發展與經濟開發的同時,彰顯並永續維護台灣本身獨特之有形與無形文化價值。這一系列專文提醒台灣社會,應當體認當前國際文化政策趨勢潮流,超越文化經濟、產值與GDP成長的迷思,尋求文化價值評估的嶄新定位。

總覽 Emerging paradigms: national approaches for measuring cultural value

澳洲 The development of cultural indicators for Australia – policy-making in a federal system of government

紐西蘭 National cultural indicators in New Zealand

加拿大 Measuring cultural value in Canada: From national commissions to a culture satellite account

建構中的文化價值框架 Under construction: Towards a framework for cultural value

中文摘譯

※本文及摘譯係台灣文化政策研究學會執行國家文化藝術基金會「國際藝文趨勢觀察與情蒐計畫」研究成果之一部,著作財產權屬國家文化藝術基金會,專文作者、台灣文化政策研究學會及國家文化藝術基金會則共同保有著作人格權
【國際專文評析】超越文化經濟與產值的迷思,邁向文化價值評估的新定位

發表迴響

你的電子郵件位址並不會被公開。 必要欄位標記為 *